Por Frank van Dun[1]
A natureza e extensão do poder do governo sobre assuntos monetários depende inteiramente da relação política subjacente entre o governo e o indivíduo.
—H. M. Holzer
Introdução
É digno de nota que Adam Smith, em sua discussão sobre os deveres do soberano ([1776] 1937, Livro V, capítulo 1), não incluiu nenhum que o obrigasse a administrar o sistema monetário da nação. Smith não via justificativa econômica para tal prerrogativa.[2] No entanto, os economistas das gerações posteriores tenderam a considerar sua existência como certa; eles caíram sob o feitiço de concepções políticas e legais de dinheiro que os levaram a aceitar a legitimidade das leis de curso forçado, papel-moeda e bancos centrais.[3]
Apesar dos muitos episódios de instabilidade monetária desde o início dos bancos centrais, os economistas por muito tempo consideraram os bancos centrais como elementos necessários de qualquer sistema monetário sólido. De fato, a maioria das pessoas tende a olhar para o dinheiro e suas funções sociais de uma perspectiva definida pelas instituições monetárias e financeiras existentes. Essa perspectiva reflete pressupostos básicos sobre a organização jurídica e política da sociedade dos quais as instituições derivam suas reivindicações de legitimidade. A este respeito, a doutrina da soberania nacional deve ser considerada como um fator significativo em qualquer explicação dos atuais arranjos monetários. Este artigo enfoca a lógica da soberania, sua influência na interpretação constitucional e sua relevância para a compreensão da formulação da política monetária nacional.
O princípio da soberania nacional tornou-se recentemente controverso nas discussões sobre futuros arranjos monetários na Comunidade Européia. Duas propostas, uma para um banco central europeu e outra para a desnacionalização do dinheiro na forma de livre concorrência cambial,[4] confrontam frontalmente as reivindicações de soberania nacional, mas o fazem de maneiras muito diferentes. A primeira prevê uma “transferência de soberania” para alguma instituição recém-criada com poderes de monopólio apoiados por uma autoridade política europeia. O outro transfere a soberania para o mercado, ou seja, em última análise, para todos os indivíduos, deixando-os livres para apoiar as moedas e os bancos de sua escolha.
O Locus da Soberania
Os teóricos jurídicos medievais, baseados no Direito Romano transmitido a eles pelo Código Justiniano, incluíam a moedagem ou cunhagem entre as prerrogativas tradicionais do rei. Eles não apresentaram argumentos específicos para esse monopólio real, mas apenas registraram a existência de uma prática antiga e a santificaram na linguagem de sua disciplina.[5] As prerrogativas reais, ou regalia, tornaram-se a vanguarda para o desenvolvimento de uma teoria sistemática da soberania do rei.
O poder da “lógica da soberania” mostrou-se imenso. Articulado por Jean Bodin (1530-96) como parte de um relato histórico e sociológico ricamente texturizado do poder real (Bodin [1576] 1962), foi então usado por Thomas Hobbes (1588-1679) para sua teoria da soberania absoluta (Hobbes [1651] 1909). Ambos foram altamente influentes em dar forma definitiva ao conceito moderno do estado soberano. Para eles, o estado só é soberano se nele houver alguma pessoa natural ou corporativa que possa ser considerada soberana do estado.
Eventualmente, as controvérsias sobre o locus da soberania no estado (o rei, o parlamento, o povo) diminuíram. A soberania passou a ser vista como atributo do próprio estado, independentemente de seu sistema particular de governo (Raphael 1976, 54-55). Dentro do Estado podia-se fazer uma distinção entre o governo e o povo ou a sociedade, mas a soberania só podia ser atribuída à sua união: o próprio estado.
Uma figura crucial nesse desenvolvimento foi Jean-Jacques Rousseau (1712-78). Ele objetava que as teorias anteriores conferiam soberania a apenas uma parte do estado — seu governante. Para Rousseau, somente o povo como um todo poderia ser soberano, caso contrário, há sempre o risco de conflito de interesses. Mas o povo tinha de ser considerado como uma entidade coletiva, não como uma mera coleção de indivíduos, cada um com impulsos egoístas e morais (cívicos). O povo tinha que ser visto como uma única pessoa corporativa, definida por nada mais que o compromisso com o bem comum de todos os seus membros (ou seja, cidadãos). Para Rousseau, o cidadão não era simplesmente um ser humano individual sujeito à autoridade do estado, mas a corporificação de uma ideia formada por um processo de abstração. O cidadão é apenas “uma pessoa parcial e artificial” (Rousseau 1762, Livro II, capítulo 7);[6] ele carece de toda individualidade, porque somente os componentes “morais” comuns e não os componentes “egoístas” individuais da pessoa humana constituem sua essência. Nesse sentido, cada cidadão enquanto cidadão é idêntico a todos os outros; todos eles têm a mesma vontade geral. A possibilidade de um conflito de interesses é então logicamente excluída.
O soberano de Rousseau é uma pessoa abstrata sem realidade biológica ou histórica. Esse era precisamente o ponto de Rousseau: ele estava convencido de que havia identificado as condições sob as quais um estado poderia ser legítimo. Era tarefa da política, em particular dos legisladores “sábios” (quase divinos), empreender a difícil tentativa de realizar essas condições “mudando a natureza humana”, isto é, transformando homens em cidadãos (ibid).[7] O programa de Rousseau cumpriria então o programa hobbesiano de absolutismo. Pois Hobbes havia insistido que as pessoas “deveriam receber sua moção da Autoridade do Soberano” (Hobbes 1651, capítulo 29, in fine), isto é, da lei, e de nenhuma outra fonte. O ponto de Rousseau era que isso só poderia acontecer se as pessoas se identificassem completa e espontaneamente com a lei, isto é, com a vontade geral, que eles têm que ver como nada mais que uma expressão de seus próprios interesses.[8]
Uma característica importante das concepções de soberania do estado de Rousseau e posteriores era que a distinção entre governo e sociedade não podia mais ser interpretada como uma distinção entre governantes e governados. Se toda ação legal pode, meramente por causa de sua legalidade, ser rastreada até a mesma fonte soberana, a ação legal exemplifica “a teia ininterrupta do (auto) governo (coletivo)”. Questões sobre o locus da soberania poderiam então ser descartadas. O estado é soberano porque é a fonte do direito. Como Kelsen resumiu: estado e direito são idênticos. Assim, a noção de soberania estatal termina como um positivismo jurídico absolutista e formal: a lei é suprema, mas pode ter qualquer conteúdo que seja (Kelsen 1960). Na visão de Kelsen, a distinção fundamental é entre ações legais e ilegais. O eco da dicotomia de Rousseau entre o homem como pessoa natural e o homem como cidadão é inconfundível: as ações legais, mesmo aquelas de cidadãos privados, devem ser atribuídas à lei e, portanto, ao Estado; as ações ilegais são a marca própria não do indivíduo enquanto cidadão (pois o cidadão é uma criatura da própria lei e, como tal, incapaz de ação ilegal), mas do indivíduo como pessoa natural.
No que diz respeito ao dinheiro, essa visão positivista levou à “teoria estatal do dinheiro” de Knapp (Knapp 1905; Bendixen 1908, 1912),[9] que considera o dinheiro como um mero símbolo de poderes legalmente definidos delegados pelo soberano político ao seu possuidor legal. Knapp explicou a existência de um sistema monetário internacional descrevendo-o como uma consequência do “imperialismo” no qual um estado impõe seu próprio regime comercial e monetário ao resto do mundo.[10]
O Conceito de Soberania
A Lógica da Soberania
O pensamento político grego, romano e medieval reconhecia muitos atributos de governantes e formas de organização política e de dominação que eram muito semelhantes ao que os modernos chamam de soberania e que acabaram sendo incluídos no conceito. Mas o pensamento político pré-moderno não tinha o conceito de soberania do estado (Vincent 1987, 10-16). A consideração crucial é que a soberania se aplica principalmente às pessoas, e o pensamento político clássico e medieval não personificava formas de organização política ou dominação. Falar do estado como soberano é considerar o estado como uma pessoa. Essa é a essência da noção peculiarmente moderna do estado.[11] Implica que o estado deve ser considerado como uma espécie de agente moral, com interesses e propósitos próprios, com direitos e deveres, capacidade de assumir responsabilidades e obrigações, tendo o direito de possuir, administrar e dispor de seus bens, e responsável por suas ações.[12] A personificação do Estado, proposta primeiramente para fins analíticos na República[13] de Platão, implicava uma distinção entre o governo (a cabeça, como sede da mente e da razão) e a sociedade (o corpo, como sede da matéria e do desejo). A ideia do estado soberano é análoga à noção clássica da pessoa soberana, o sábio, que é governado de cima pela razão, é imune às paixões e está em completa harmonia com as leis naturais e divinas.[14]
A personificação do estado por si só não implica sua soberania. Nem todas as pessoas precisam ser soberanas. Afirmar que uma pessoa pertence a outra é negar soberania à primeira (sem necessariamente atribuir soberania à segunda). Por exemplo, um escravo não é uma pessoa soberana porque pertence ao seu senhor. Um ser criado não é soberano se pertence ao seu Criador.[15] Esses exemplos apontam para a característica definidora de pessoas soberanas. Uma pessoa soberana é aquela que não pertence a nenhuma outra. Com a ajuda de algumas suposições gerais e definições auxiliares (van Dun 1984),[16] essa definição leva diretamente aos atributos comumente aceitos de soberania.[17]
Semântica
Deve ficar claro que a definição de soberania é puramente formal; as mesmas relações lógicas são válidas independentemente de interpretações semânticas particulares dos termos envolvidos. O pensamento político católico geralmente não se opõe ao uso do conceito de soberania como tal, mas apenas à ideia de que a soberania pode ser atribuída a qualquer outra pessoa que não Deus (Maritain 1951, capítulo 2). A visão moderna comum é que os estados (e talvez apenas os estados) são pessoas soberanas,[18] enquanto um libertário insistiria que os seres humanos (e talvez apenas os seres humanos) são pessoas soberanas. Usando a mesma lógica, interpretações diferentes implicam visões políticas radicalmente diferentes.
Hoje, a personificação do estado provavelmente causará algum constrangimento, mais em países como Estados Unidos[19] e Reino Unido,[20] menos no continente europeu, onde houve uma tradição estatal mais forte. No entanto, mesmo que não seja explicitamente reconhecida, a personificação continua subjacente a boa parte do discurso político na linguagem comum. Que o estado se tornou “impessoal” significa apenas que ele não é mais identificado ou associado a uma pessoa física em particular — o rei — ou a um cargo específico e seu(s) titular(es). Isso não significa que o estado não tenha personalidade jurídica como tal. De fato, enquanto alguns proponentes da doutrina do absolutismo monárquico se esforçaram corajosamente para identificar o estado e a pessoa do monarca — como no L’Etat c’est moi de Luís XIV — a maioria dos escritores, mesmo na tradição absolutista, fez amplo uso da noção jurídica da persona ficta para caracterizar o estado como um corpo corporativo com unidade própria, ou seja, como pessoa jurídica.
Talvez haja pouco a objetar quando o estado é caracterizado como uma pessoa fictícia, mas faz sentido considerar uma pessoa fictícia como soberana? A resposta curta é que não. A ideia de que uma pessoa fictícia não pertence a outra pessoa não faz sentido algum, se os membros da corporação são eles próprios pessoas,[21] porque não há ação que ela possa realizar sem o consentimento de qualquer membro. Atribuir-lhe soberania é uma fantasia inútil.
Dois Conceitos de Soberania Estatal
Em vista de práticas como tributação, serviço militar compulsório e regulação de longo alcance de todos os tipos de atividades, a soberania do estado só pode ser justificada se se aceitar que os cidadãos pertencem ao estado.[22] Podemos chamar isso de conceito forte de soberania estatal. Entra em conflito com sentimentos profundamente enraizados sobre a liberdade humana e a inviolabilidade dos direitos humanos.
É, no entanto, conceitualmente possível reconciliar a ideia de soberania do estado com a da soberania de seres humanos individuais ou cidadãos: Que tanto o estado quanto os cidadãos individuais sejam pessoas soberanas. Agora suponha que haja uma coleção de coisas que pertençam ao estado, de modo que nada que um cidadão individual (ou qualquer outra pessoa dentro das fronteiras do estado) possa fazer pode deixar de afetar pelo menos uma dessas coisas. Então, pela lógica da soberania, nenhum indivíduo dentro das fronteiras do estado tem o direito de realizar qualquer ação sem o consentimento do estado. Isso parece suficiente para nos permitir continuar a falar da soberania do estado e da preeminência do estado em suas relações com os cidadãos e outros, mesmo que não seja mais necessário supor que os cidadãos pertencem ao estado. Assim, temos aqui um conceito mais fraco de soberania estatal.
Acredito que a teoria da soberania de Jean Bodin, como apresentada em seu Les six livres de la république ([1576] 1962), é tal teoria da soberania em um sentido fraco. Essa interpretação elimina a dificuldade (Sabine 1973, 379-82) de conciliar a insistência de Bodin tanto no absolutismo da soberania do rei quanto nas limitações que a constituição natural e histórica da sociedade impõe à sua soberania — lei divina e natural, instituições como a família e sua propriedade privada inviolável, e práticas constitucionais que antecedem a ascensão do rei da posição de juiz supremo aplicando o direito consuetudinário da terra à de legislador supremo (isto é, um soberano em sentido pleno, a verdadeira e única fonte da lei feita pelo homem).
Por todo o seu “poder absoluto”, o soberano bodiniano não tinha o direito de cobrar impostos sem o consentimento do pagador de impostos, pois esse poder violaria os direitos de propriedade privada das famílias que, em nossa terminologia, são as demais pessoas soberanas no estado bodiniano. Para Bodin, as diversas famílias eram as unidades básicas da sociedade. Bodin também negou ao rei o direito de interferir nos contratos e insistiu que o rei deveria manter fielmente seus contratos com seus súditos. Propriedade e contrato pertenciam à esfera do direito natural (Skinner 1978, 284-301). O rei soberano apenas se encarregava do domínio público (estradas, bosques, etc.) das instituições públicas que surgiram do tecido social, na medida em que não podiam ser reivindicadas por nenhuma família como sua propriedade ou não se apoiavam no consentimento explícito e específico de partes identificáveis.[23]
No entanto, se havia pouco ou nada que um particular pudesse fazer que não tivesse repercussões no domínio público, o consentimento do rei tornava-se condição necessária para a legitimidade da maioria ou de todas as ações. Nessa visão, a reputação de Bodin como defensor da soberania “absoluta e ilimitada” do rei repousa mais em sua ampla interpretação da “esfera pública” do que em qualquer distinção entre a natureza dos direitos do rei e a natureza dos direitos de seus súditos.
Essa versão mais fraca da soberania estatal é uma noção plausível para legitimar as práticas estatais atuais? Eu não penso assim. Em primeiro lugar, é difícil determinar exatamente quais são as coisas “públicas” que nenhum cidadão pode deixar de afetar de alguma forma relevante.[24] Depois, há o problema do monopólio: seria preciso explicar exatamente por que essas coisas devem ser pensadas como pertencentes necessária e exclusivamente a uma “pessoa”, o estado.[25] Finalmente, o conceito fraco de soberania do Estado implica que o Estado deve buscar o consentimento de cada cidadão que suas ações afetam — algo que os estados não estão acostumados a fazer.[26]
É fácil derivar noções ainda mais fracas de soberania do estado supondo que existem de fato algumas, ou mesmo muitas, ações disponíveis para cidadãos individuais e outras que de forma alguma afetam o domínio próprio do estado. Em algum momento, até mesmo a preeminência do estado desaparecerá, pois o estado está cada vez mais submerso na ordem baseada em direitos de uma comunidade de pessoas soberanas, sem qualquer distinção particular própria.[27]
Aspectos Internos e Externos da Soberania
Há uma diferença óbvia entre os aspectos internos e externos da soberania. O aspecto interno, que compreende as relações entre a pessoa soberana e seus pertences, apresenta todas as características de absolutismo que conhecemos nos discursos políticos sobre soberania. A pessoa soberana tem uma autoridade absoluta e suprema sobre si mesma, sobre todas as coisas e todas as pessoas que lhe pertencem, mas nenhuma pessoa independente. Dentro de seu próprio domínio, a pessoa soberana é a única fonte do direito; ele é totalmente autônomo, nenhuma outra pessoa tem o direito de forçá-lo a obedecer a sua vontade. Se, por exemplo, tomamos o estado como uma pessoa soberana, a soberania do estado, como observou Maritain, implica absolutismo estatal: a onicompetência do estado.[28] Dentro do estado temos uma ordem baseada na autoridade fundamentada no direito soberano do estado de fazer com seus próprios o que quiser.
Em seu aspecto externo, a soberania apresenta um quadro inteiramente diferente. Os direitos da pessoa soberana são limitados pelos direitos de pessoas independentes, especialmente outras pessoas soberanas.[29] Ele não tem o direito de praticar qualquer ação que afete o domínio de outra pessoa independente sem o consentimento desta. Por outro lado, ele tem o direito de dar ou recusar seu consentimento sempre que pessoas independentes afetem seu próprio domínio. Entre pessoas mutuamente independentes, em particular entre pessoas soberanas, todas as interações devem ser baseadas no consentimento mútuo. A ordem que existe entre eles é baseada em direitos, não havendo ninguém com o direito de obrigá-los a aderir às suas próprias regras. A inviolabilidade da propriedade e a liberdade de contrato, sujeitas apenas às limitações impostas pela soberania de terceiros, são seus princípios normativos fundamentais. A legítima defesa[30] é o seu legítimo método de aplicação, seja exercido individualmente ou com base na ajuda e cooperação mútuas.
Aplicada a estados, a lógica da soberania nos mostra a estrutura fundamental do direito internacional clássico — integridade territorial, não interferência nos assuntos internos de outros estados, força vinculante dos tratados, justificativa para guerras defensivas.[31] Aplicada a seres humanos, mostra as instituições jurídicas fundamentais de um sistema baseado nos direitos naturais dos indivíduos: propriedade privada, liberdade de contrato e responsabilidade pessoal.
Aspectos Morais e Metodológicos
Aspectos Morais
No que diz respeito aos aspectos internos da soberania, a soberania da pessoa natural individual significa que ele tem autoridade absoluta e final sobre si mesmo e somente sobre si mesmo. As fronteiras são muito próximas em torno de cada pessoa, e seu alcance de ação admissível é limitado pela existência de outros indivíduos que podem não dar seu consentimento ao seu pedido de cooperação na busca de seus objetivos. Para o indivíduo forte, a justiça natural é uma condição limitante, pois ele é obrigado a nunca tratar o outro como um mero meio, mesmo que tenha o poder de fazê-lo. Nesse sentido, a exigência da justiça natural corresponde ao imperativo categórico kantiano.
Enquanto a versão fraca da soberania estatal (que restringe a autoridade direta do estado a alguma “esfera pública”) é compatível com a soberania do indivíduo, a versão forte não é. Se os estados são vistos como pessoas soberanas no sentido forte, quais ações um indivíduo pode realizar só podem ser decididas com referência à vontade ou à lei do soberano no estado. A legalidade substitui a justiça natural.[32] Pode ser legal tirar de outros sem o consentimento deles, forçá-los a fornecer serviços de trabalho e assim por diante.[33] Do ponto de vista da teoria da soberania estatal, nenhum estigma se vincula ao peculiar modus operandi do governo, que é impor soluções pela força ou ameaça de força contra pessoas naturais. A principal conquista da teoria da soberania do estado é, portanto, dar ao exercício legal do poder governamental uma base sólida no direito soberano do estado: ela fornece uma justificativa geral para ações fora do alcance restrito permitido pela justiça natural.
Aspectos Metodológicos
Deixando de lado as questões morais óbvias, a aceitação desse ponto de vista jurídico é pouco satisfatória para fins de análise. Somos forçados a separar radicalmente nossas visões de mundo normativas e causais. O que em uma análise jurídica apareceria como agente final ou tomador de decisão não seria assim considerado em uma análise causal. Dessa forma, a semântica do tema de direitos (baseada em pessoas fictícias) e a semântica do tema de ação (baseada em pessoas naturais) são amplamente desconectadas. A distinção entre ações legítimas e outras torna-se, nessa medida, uma questão a ser resolvida não por referência a qualquer realidade causal, mas pela autoridade arbitrária de alguma opinião dominante. A ciência jurídica parece ter se resignado a esse estado de coisas, como, por exemplo, quando se afirma que o objeto da ciência jurídica é a própria ciência jurídica.[34] É uma disciplina que toma suas próprias fabricações para a realidade última. Faz do direito uma categoria autoreferencial fechada, sem outro uso óbvio do que justificar as relações de poder existentes interpretando-as como relações entre pessoas jurídicas definidas de forma adequada, mas arbitrária.[35]
Quando estamos analisando concepções jurídicas no contexto de processos econômicos do mundo real, no entanto, é especialmente aconselhável aplicar um individualismo metodológico não apenas à análise das ações, mas também à análise dos direitos. Assim como assumimos que os indivíduos são “os agentes finais da mudança” (Mises 1966, 18), também devemos assumir que eles são os portadores finais de direitos soberanos. Como indicado acima, o conceito de direitos naturais pode ser deduzido da ideia de que os seres humanos (pessoas naturais) são pessoas soberanas, ou seja, pessoas separadas que não pertencem a nenhuma outra. E essa ideia pode ser considerada como correspondendo à visão de que os indivíduos são capazes de ação independente.[36] Assim, as abordagens normativa e descritivo-explicativa dos fenômenos sociais poderiam ser metodologicamente unificadas.
Na verdade, no entanto, as ciências sociais tendem muitas vezes a aceitar a visão jurídica dos processos sociais e a atribuir relevância causal última às próprias pessoas jurídicas, pelo menos no que diz respeito às ações judiciais. A macroeconomia é um bom exemplo: o estado é visto como um agente causal cujas ações determinam a condição de sua própria economia nacional (por exemplo, o nível de preços, a taxa de crescimento, o nível de emprego e assim por diante). Como o sábio de antigamente, o bom estado é caracterizado como totalmente racional e autocontrolado. A pessoa jurídica, sendo definida por lei, não pode ser fonte de ação ilegal. Acoplada à suposição — que se tornou comum com a teoria da soberania popular — de que o que é legal não pode produzir consequências más,[37] essa maneira de olhar a realidade social dá uma receita para um viés sistemático na ciência social. As más consequências devem ser atribuídas a atividades ilegais ou a uma organização e regulamentação legais insuficientes. O indivíduo, nunca uma fonte de legalidade, só pode ser uma fonte de problemas.
Soberania e o Estado Onicompetente
Na medida em que a teoria da soberania do estado era aceita, ela dava conta das prerrogativas tradicionais do rei, fornecendo uma base suficiente para sua legitimidade. Mas sua importância lógica não poderia ser restrita a nenhuma lista específica de atividades. De fato, a teoria da soberania fornecia uma justificativa para qualquer exercício do poder soberano do estado. Isso minou completamente o caso legal para qualquer limitação do poder do estado, se não com relação à forma em que o poder do estado poderia ser exercido, certamente com relação a seus objetivos ou objetos.[38] Com o tempo, a insistência em uma forma legal — no cumprimento de regras formais de procedimento — tornou-se mais forte, mas também a insistência em poderes implícitos,[39] mesmo em estados com uma constituição formal. O que quer que as autoridades competentes considerem ser conducente a um “interesse público” ou “bem comum” indefinido é, por implicação, uma atividade legítima do governo.
Nesse sentido, a doutrina do absolutismo sobreviveu ao fim do absolutismo monárquico e à ascensão do estado constitucional. Fomentava a ideia de que as limitações constitucionais ao governo devem ser vistas como autolimitações impostas pelo próprio estado. As limitações constitucionais ao governo podem ser alteradas ou mesmo levantadas por processos constitucionais — por exemplo, emendas, interpretações, a declaração de um estado de emergência, ou mesmo o apelo a uma “constituição viva”, um conjunto em evolução de práticas e precedentes que permitem uma redefinição contínua do significado dos textos constitucionais.[40] A decisão final sempre e inevitavelmente cabe a algum(s) órgão(s) do governo. Mesmo quando a sabedoria de uma extensão particular dos poderes do governo pode ser questionada, não se deve esperar que a noção de que tal extensão seja permitida sob nenhuma circunstância sobreviva nos processos regulares de mudança constitucional. A história dos poderes monetários do governo federal sob a Constituição americana é um bom exemplo desse processo como qualquer outro.[41]
Os fundamentos legais para uma expansão da autoridade governamental sempre podem ser encontrados, se não em textos constitucionais específicos ou precedentes, então na leitura desses textos como contendo a constituição de um estado soberano. O apelo à noção inerentemente absolutista de soberania confere um viés sistemático pró-governo à interpretação constitucional.
O Leviatã Revisitado: Poder e Dinheiro
A Ficção do Absolutismo
A lógica da soberania só se aplica aos direitos, não ao poder efetivo. Onicompetência não é o mesmo que onipotência. Mas as teorias de soberania precisavam conjugar direitos e poder efetivo para cumprir seu propósito político, que era fortalecer a posição da autoridade central na luta contínua por poder e controle. Bodin e Hobbes construíram suas teorias em um cenário de guerras civis e religiosas. Seguindo uma longa tradição que remonta a Dante e Marsílio de Pádua, eles viravam-se para o poder temporal, o imperador ou rei, para restaurar a ordem e a paz. Parte do apelo do argumento era sua relação com a metafísica cristã da ordem: toda ordem é artificial, isto é, criada por ou pelo menos dependente de alguma autoridade a cujo cuidado é confiada (Bodin [1596] 1962; veja também Greenleaf 1973). Hobbes levou o argumento à sua conclusão absurda,[42] mas influente, ao afirmar que, sem o estado, a vida não vale a pena ser vivida. A sociedade não pode existir fora do estado, “aquele Deus Mortal, ao qual devemos sob o Deus Imortal, nossa paz e defesa” (Hobbes [1651] 1909, capítulo 17).[43] Apesar de sua exigência de que o soberano não devesse algemar a economia, Hobbes se apegou à ideia central de que as pessoas “deveriam receber sua moção da Autoridade do Soberano” e de nenhuma outra fonte.[44] O soberano é então colocado sob a exigência impossível de controlar tudo para poder intervir rápida e eficazmente e evitar que qualquer uma das coisas “que Enfraquecem ou tendem à Dissolução de uma Comunidade” saia do controle. Mas como pode o soberano atender a essas exigências, a menos que possa ter certeza da lealdade de muitos outros? E quem vai guardar os guardiões?
O argumento de Hobbes foi projetado para justificar o poder absoluto, mas eficaz, o que é um absurdo prático em uma grande sociedade política.[45] O absolutismo sempre foi muito menos fato do que ficção, mesmo sob o reinado de Luís XIV da França. A prática dos regimes absolutistas era, é claro, comprar a fidelidade de partes poderosas (homens populares, grandes cidades, corporações, igrejas), bem como de soldados e burocratas, com dinheiro e privilégios, e ceder às demandas populares quando a pressão tornou-se forte demais — todas as coisas que Hobbes condenava em bases teóricas, sem ser capaz de sugerir uma alternativa prática. Essas coisas, de fato, não serviam para concentrar o poder nas mãos do soberano, mas para diluí-lo. Contra as realidades do poder político, a teoria da soberania de Hobbes tinha pouco a oferecer além de um desejo.[46] Manter o governo poderoso e o acesso a ele fechado é extremamente difícil, mesmo para um monarca nominalmente absoluto.
A necessidade de obter apoio e o consequente problema de isolar o governo das pressões para acomodar interesses particulares existem tanto em regimes democráticos quanto em qualquer outro. Na verdade, a democracia formal tem tendido a exacerbar o problema.[47] Na sequência da demanda por sufrágio universal veio a demanda por acesso universal ao governo. Agora considerado para servir diretamente ao povo, o governo só poderia ser responsável respondendo às demandas feitas a ele. No jargão econômico moderno, o governo tornou-se um recurso “comum”, cujo acesso em princípio não podia ser negado a nenhum cidadão ou grupo. Como os custos privados de usar o governo para seus próprios propósitos provavelmente não refletem seus custos sociais, a teoria econômica nos leva a esperar que as pessoas façam exigências excessivas aos recursos governamentais (os meios de poder e/ou os recursos aos quais eles dão acesso) (Hardin 1982; De Jasay 1985, 1989). Como resultado, a pressão aumenta para trazer cada vez mais recursos para o conjunto comum, por exemplo, aumentando impostos ou poderes regulatórios mais amplos[48] — ou instituir uma espécie de privatização dos bens comuns, com interesses especiais alcançando alguma medida de controle exclusivo sobre partes do aparato governamental e seu orçamento.[49]
Mercados e Dinheiro
A acomodação de todos esses interesses expõe o governo a uma imensa pressão para intervir em seu favor em processos sociais “espontâneos”, especialmente no mercado. No entanto, o registro da intervenção governamental no mercado não é bem-sucedido. Tentativas simplórias de meramente proibir efeitos indesejados, como regular o comportamento ou os preços, tendem, se eficazes, a criar escassez ou excesso e gerar padrões complexos e amplamente imprevisíveis de efeitos de substituição dentro e fora da lei. Intervenção no mercado é uma coisa, controlá-lo para efeitos específicos é outra. Se o governo permite um mercado, ele deve, até certo ponto, respeitar suas instituições essenciais — propriedade privada, contrato, responsabilidade pessoal — ou enfrentar as consequências. Em outras palavras: suas leis devem, em certa medida, simular o sistema de justiça natural. Não pode ter um mercado e proibir as pessoas de terem amplo poder discricionário sobre uma ampla gama de escolhas. Incapaz de prever ou monitorar o padrão de escolhas individuais, a intervenção do governo só pode ser uma fonte de consequências não intencionadas que ele pode não aprovar e que podem induzi-lo a novas intervenções.[50]
Além disso, o controle sobre a sociedade por meio de regulamentações diretas — de preços ou comportamento — é oneroso para ser aplicado, além de prejudicial à criação de riqueza tributável. É aqui que seu monopólio do dinheiro é mais valioso para o governo. Ao criar dinheiro e controlar as maneiras pelas quais ele entra no sistema econômico, o governo pode comprar apoio para suas políticas sem incorrer em grandes custos de fiscalização. A criação de dinheiro também tem uma vantagem sobre outras formas mais explícitas de tributação. Claramente beneficia algumas pessoas, enquanto o dano que causa não é facilmente atribuído à política do governo. A redistribuição do poder de compra ocorre devido a mudanças nos preços relativos, mas elas levam tempo para se manifestar. Como as vítimas do efeito distributivo geralmente são aquelas que estão muito distantes do ponto em que o novo dinheiro entra no sistema, é mais provável que culpem o mercado (aumento de preços) do que o governo. Assim, o aspecto político da criação de dinheiro difere do aspecto político da tributação explícita.
Hoje, com moeda fiduciária não resgatável e bancos centrais firmemente estabelecidos, os governos têm acesso imediato a dinheiro e crédito. Mas as pessoas devem estar dispostas a aceitar um determinado dinheiro em troca de bens e serviços ou não valerá nada. Para usufruir das vantagens (receitas) de uma política monetária inflacionária, o governo deve estar atento à demanda por seu dinheiro. É provável que o faça por meio de intervenções complicadas para proteger seu dinheiro.
O valor do dinheiro é agora completamente determinado pela demanda por algo cuja oferta depende em grande parte do arbítrio da autoridade monetária. Se o público percebesse que seu valor estava caindo e pudesse mudar sem custos para mercadorias substitutas facilmente negociáveis ou outros ativos (“near-moneys”) ou moedas estrangeiras, a demanda presumivelmente evaporaria imediatamente. Para explicar a demanda contínua por um dinheiro inflacionado na presença de alternativas mais estáveis,[51] deve-se procurar fatores que sustentem artificialmente a demanda e que restrinjam a concorrência de outros fornecedores de dinheiro estrangeiros ou domésticos (Vaubel 1986, 927-42). As leis de curso forçado estão sob esse título, especialmente se chegarem ao extremo de exigir que todos os contratos envolvendo dinheiro sejam denominados no dinheiro nacional. O mesmo acontece com o uso de seu “poder econômico” pelo governo: ele pode facilmente decidir aceitar apenas seu próprio dinheiro em pagamento por serviços vendidos ao público. Como regra, o governo não será um concorrente de sucesso como vendedor no mercado de bens e serviços — isto é, a menos que possa assegurar para si um monopólio legal ou alguma vantagem de custo significativa (como subsídios diretos ou não ter que pagar impostos). Em última análise, a demanda por dinheiro do governo pode ter que ser sustentada pela exigência de que seja usado para o pagamento de impostos e transferências.
Se a utilidade para o governo de seus poderes monetários depende de sua capacidade de fazer cumprir as leis de curso forçado para pagamentos em geral ou para pagamentos ao governo em particular, continua sendo verdade que a oferta e a demanda por dinheiro não podem ser completamente controladas pelo estado — pelo menos a menos que o governo queira renunciar completamente aos benefícios de uma economia monetária (Mises 1971, capítulo 8).
A Economia Nacional Quimérica
A discussão precedente de realidades políticas e econômicas familiares relaciona-se diretamente com a questão do significado econômico da doutrina da soberania nacional. Da perspectiva fornecida pela lógica da soberania, esse significado deve ser indiscutível. Etimologicamente, uma economia (das palavras gregas oikos, casa, lar, e nomos, regra) nada mais é do que uma casa bem ordenada. Economia, em seu significado original, é a arte de administrar uma casa. Nesse sentido, tem quase o mesmo significado de “governo”, que também pode ser usado como sinônimo de “gestão” — como na expressão antiquária “o governo de uma fazenda”. A ideia básica é a do ordenamento autoritário de todos os bens (incluindo pessoas) de uma casa para a prossecução do seu propósito. Ao concentrar todos os direitos sobre a sociedade no soberano, isto é, ao negar às pessoas dessa sociedade quaisquer direitos oponíveis ao estado, a teoria do estado soberano realmente consagrou essa concepção teleológica e monocêntrica da economia nacional como uma implicação do conceito do próprio estado.[52] O direito de determinar as atividades econômicas pertence ao estado e deve ser exercido por ou sob a supervisão do governo.
O estado absolutista ainda pode ser imaginado como tendo sua própria economia, voltada para alcançar o objetivo primordial de fortalecer a posição militar e diplomática do rei no cenário internacional (Colbertisme). Mas em uma democracia, apesar dos apelos nacionalistas regulares à “unidade” na busca de objetivos “nacionais”, o governo legítimo depende de permitir o acesso comum ao governo, isto é, de permitir que vários grupos persigam seus próprios fins através dos canais do estado. A coordenação de políticas, no sentido de organizar um conjunto coerente de políticas mutuamente compatíveis, torna-se um empreendimento quimérico sob um regime de pluralismo político dentro de um estado soberano. Sem pluralismo jurídico não se pode contar com as tendências espontâneas de coordenação dos processos de mercado. Deve-se confiar em algum tipo de planejamento e orçamento explícitos — ou seja, em acordos explícitos em uma atmosfera caracterizada pela negociação estratégica.
Destrutivo da concepção liberal de um governo limitado, o pluralismo democrático também forçou um recuo do pensamento socialista, que via o governo central como um único agente “responsável pela economia nacional”. Uma resposta foi redefinir a economia nacional como uma macroeconomia que o governo deve cuidar por meio de suas tradicionais prerrogativas fiscais e monetárias, sem se preocupar em intervir diretamente nos processos de mercado ou tentar arquitetar a coordenação de políticas por acordo explícito. O keynesianismo (enfatizando a política fiscal) e o monetarismo (enfatizando a política monetária) foram ambos, acredito, inspirados pelo desejo de restaurar a autonomia ao nível central de governo, onde a busca do bem comum (definido como “crescimento econômico estável”) estaria supostamente imune a interesses particulares. Ambas as doutrinas se apegam a uma visão muito tradicional do governo como um único agente racional e benevolente claramente separado do resto da sociedade, com autoridade indiscutível e capacidade de ação coerente e sustentada no interesse público. As políticas fiscal e monetária são vistas como auxiliares, não servindo a fins fiscais ou monetários específicos. Seu trabalho é facilitar a implementação de qualquer combinação de políticas — militar, social, industrial, comercial ou qualquer outra — por meio de uma tentativa macroeconômica de harmonização.[53]
A decepção com as políticas fiscais keynesianas levou a uma maior dependência da macrogestão monetária, mas não a uma maior estabilidade monetária. Alguns monetaristas, culpando a natureza discricionária da política monetária pela instabilidade monetária contínua, clamaram por uma regra ou constituição que obrigasse a autoridade a buscar a estabilidade monetária como seu único objetivo (Friedman 1987; Buchanan 1982). Se isso é sensato, não apenas na teoria, mas também na prática, é discutível. A fim de manter seu banco central no comando do sistema monetário, o governo deve estar preparado para sufocar pela raiz todos os processos de mercado que possam eventualmente reduzir a importância econômica do dinheiro do governo, tanto nacional quanto internacionalmente.[54] Se o governo não abrir mão de seu monopólio sobre o dinheiro, é difícil ver como ele poderia resistir efetivamente às pressões para tornar a política monetária mais uma vez subserviente a objetivos não monetários, ou por que deveria querer resistir a tais pressões, especialmente quando confrontado com uma crise.
O Estado Soberano em uma Economia Global
O pluralismo político em conjunto com o formalismo do direito (que atribui todas as ações jurídicas à mesma fonte) distorceu a distinção entre governo e sociedade. Essa distorção prima facie fortaleceu o argumento para uma interpretação nacionalista da soberania nacional (isto é, do estado como uma unidade individual autogovernante), mas a cooperação estreita entre o governo e os interesses especiais pode realmente ter minado o apelo do nacionalismo e da soberania nacional. Uma cooperação desse tipo provavelmente promoverá uma perspectiva extremamente utilitária do governo, bem como lealdades políticas focadas mais no grupo específico do que na nação como um todo.[55] No entanto, a soberania nacional acostumou as pessoas em geral à ideia de que tudo o que é legal é moralmente aceitável. Eles aprendem a buscar seus próprios fins privados por meios legais, independentemente se atingir seus fins envolve o uso do poder do governo para tomar o que pertence a outros ou para fazê-los cumprir as regras impostas. O que as pessoas valorizam não é a fonte do poder colocado à sua disposição, mas o próprio poder — não a soberania nacional, mas a vasta expansão do leque de cursos de ação que eles podem seguir legalmente se fizerem uso do poder estatal.
Em um sistema econômico internacional, grupos de vários estados podem descobrir que têm interesses comuns que podem ser atendidos com mais eficiência por uma agência ou organização internacional com poderes governamentais. Alternativamente, os governos podem ter um incentivo semelhante para estabelecer estruturas inter ou supranacionais. As fronteiras, em economias abertas, confinam governos em vez de cidadãos. Na medida em que os cidadãos são livres para se mover, as políticas podem atrair ou afugentar pessoas e capital; e os governos têm incentivos claros para preferir políticas atrativas em vez de repulsivas. Somente as fronteiras entre os estados, quando não seladas com sucesso, proporcionam aos cidadãos dos estados nacionais a oportunidade de “votar com seus pés”, ou pelo menos “com suas carteiras” (Cf. Tiebout 1956; Hirschman 1970).
A migração e a fuga de capitais sempre foram fatores significativos de controle de políticas discricionárias, pois ameaçam diretamente a base de poder local ou nacional. Nesse sentido, as fronteiras nacionais são uma válvula de segurança definitiva para os cidadãos. Especialmente quando são numerosas (como é o caso quando muitos Estados coexistem em uma área relativamente pequena, como a Europa), as fronteiras são elementos importantes da ordem constitucional internacional, não menos no que diz respeito à proteção dos direitos humanos, mas também em respeito à criação de riqueza.
Do ponto de vista dos politicamente poderosos dentro do estado nacional, as fronteiras limitam severamente suas capacidades de impor sua vontade, especialmente em uma era de maior mobilidade e telecomunicações. Uma solução é entrar em “market-sharing” e outros acordos cooperativos (cartéis) com outros governos para diminuir ainda mais os ganhos esperados dos cidadãos com a emigração física ou financeira.[56] As políticas fiscais e monetárias fornecem exemplos óbvios de meios pelos quais os estados podem competir por cidadãos e capital. Dada a natureza do próprio processo de extração fiscal, tal competição fiscal seria vantajosa para os pagadores (líquidos) de impostos e desfavorável para os recebedores (líquidos) de impostos, principalmente a classe política e sua clientela.
Abandonando os benefícios da inflação, os governos podem presumivelmente atrair grandes fundos de fora de suas fronteiras. Significativamente, há muitos anos, um dos argumentos mais eficazes contra as políticas inflacionárias, bem como contra a alta tributação e o excesso de regulamentação, tem sido a necessidade de permanecer competitivo internacionalmente. Não se deve ignorar a possibilidade de que nas áreas onde os governos são mais orientados internacionalmente do que seus cidadãos, o desejo do governo de eliminar as pressões competitivas do exterior seja um motivo primordial.[57]
Ou os cartéis se desfazem ou evoluem para estruturas mais unificadas. Dada a natureza dos interesses que alimentam as tentativas de fortalecimento dos cartéis governamentais, é de se esperar que a segunda alternativa seja o resultado preferido daqueles que buscam a cartelização. É verdade que a cooperação e a coordenação intergovernamentais tendem a restringir a liberdade de ação do governo nacional; mas há indícios de que tais restrições, na medida em que são efetivas, refletem apenas uma mudança gradual de políticas intervencionistas e discricionárias para o nível internacional ou supranacional.[58] De fato, as restrições impostas a eles por tratados e instituições governamentais supranacionais podem até fortalecer a posição dos governos nacionais vis-à-vis os grupos de pressão nacionais, permitindo-lhes transferir a responsabilidade por suas políticas para o nível internacional.
Assumir que os governos nacionais na Europa não abrirão mão de suas prerrogativas monetárias nacionais porque a criação de dinheiro é uma importante fonte de receita é ignorar o fato de que os governos (pessoas corporativas) não são agentes causalmente ativos. Os indivíduos que a qualquer momento compõem o governo e determinam suas decisões podem sentir que a vantagem para eles de um banco central europeu supera sua desvantagem. Do ponto de vista deles, a perda de poderes discricionários em nível nacional pode ser compensada pelo aumento das oportunidades de acesso a cargos e contatos prestigiosos e lucrativos nas burocracias internacionais. Além disso, dependendo das especificidades de seu estatuto e prerrogativas, tal banco ainda poderia ser uma fonte de receita e de poder monetário discricionário. Em todo o caso, estaria muito menos exposto às pressões da concorrência internacional.
Inevitavelmente, levantou-se a questão de onde o desenvolvimento das instituições governamentais supranacionais deixa o princípio da soberania nacional. Deixando de lado por enquanto se esta questão é tão interessante quanto às vezes se sugere,[59] podemos notar que o conceito de soberania estatal não parece ser um obstáculo importante para o surgimento de agências governamentais internacionais e supranacionais. A história — mesmo a história muito recente — mostra que o conceito é facilmente adaptado para abranger novas realidades políticas tanto no front nacional (mudança de estruturas de governo) quanto no internacional (redesenho de fronteiras após guerras, conquistas, desintegração de impérios, etc.). Além disso, a identificação entre estado e direito permitiu uma reformulação da teoria da soberania em termos da supremacia do próprio processo formal de legislar. Isso pode ser aplicado com igual facilidade ao direito nacional e internacional e supranacional.
De um ponto de vista jurídico, pode não ser muito esclarecedor falar em “transferências de soberania” em conexão com o resultado das negociações internacionais. A doutrina da soberania nacional interpreta os tratados, quando não impostos pela força, como exercício, e não como limitação ou transferência, da soberania. Os acordos internacionais não envolvem transferências de soberania mais do que as leis que permitem que cidadãos individuais se envolvam em ações de um determinado tipo sem autorização ou licença prévia. Do ponto de vista legal, eles não passam de “autolimitações” (Stankiewicz 1977, 312). Parece-me, no entanto, que tal interpretação atesta a influência duradoura da velha teoria de personalidade que está no cerne do conceito do estado soberano. Uma pessoa singular, considerada soberana, não perde o seu estatuto de soberana pelo simples facto de assumir obrigações contratuais, ou de autorizar outro a tomar certas decisões por si, que aceitará como vinculativas. Mas está longe de ser evidente que essa conclusão possa ser transposta do raciocínio sobre pessoas naturais para um argumento sobre pessoas corporativas, sem fugir da questão de saber se faz sentido atribuir soberania a uma persona ficta em primeiro lugar.
Independentemente de tais sutilezas da doutrina jurídica, podemos de fato estar testemunhando algo análogo ao surgimento da forte soberania estatal do passado. Atualmente, os estados nacionais ainda são considerados as unidades básicas da ordem internacional. Mas há um senso crescente de uma esfera pública internacional que precisa ser policiada sob o direito internacional. A tendência é criar instituições internacionais ou mesmo supranacionais com poderes soberanos sobre essa esfera pública. Embora a doutrina da não interferência em assuntos internos ainda seja defendida, um número crescente de exceções (por exemplo, direitos humanos) está sendo contemplado e às vezes usado para justificar intervenções. Até agora, os soberanos “internacionais” emergentes (como a ONU, UE, FMI e assim por diante) são soberanos apenas em um sentido relativamente fraco, mas não há razão para supor que as estruturas de poder internacional serão menos capazes de romper a barreira das fronteiras nacionais do que o velho soberano foi capaz de deixar de lado a barreira bodiniana da propriedade privada. Na cena contemporânea, esse processo talvez tenha avançado mais na Europa do que em outros lugares. Eventualmente, a tributação ou alguma outra forma de intervenção direta legalizada, sem o consentimento dos estados individuais, forçará a transição para um conceito de forte soberania supranacional. O estado final lógico desse processo é um estado mundial, com um governo mundial.
O que quer que se pense sobre a conveniência de falar sobre a transferência de soberania do nível nacional para o supranacional, ou dos custos e benefícios de tal transferência, certamente a questão mais fundamental está em outro lugar. A soberania supranacional e a soberania nacional são aves da mesma espécie. Em ambos os casos há a mesma negação da soberania individual, o mesmo desrespeito pelas pessoas naturais e seus direitos naturais, a mesma justificativa de apropriações legais e monopólios legais e outros privilégios. O governo internacional ou supranacional ainda é governo. Se não for ditatorial, será democrático, e se for democrático, estará sob alta pressão para financiar todos os tipos de projetos políticos por todos os meios possíveis, incluindo a manipulação da oferta monetária. As perspectivas de um regime monetário internacional sob controle político, portanto, apresentam pouco de novo ou atraente.
Observações Finais
Talvez o aumento da distância das influências locais ou nacionais possa tornar mais fácil para as autoridades monetárias supranacionais buscarem políticas monetárias sólidas, mas apenas se o enfraquecimento das pressões competitivas internacionais não tentar as autoridades a explorar o leque muito mais amplo de poder discricionário que lhes é aberto. Os súditos de pequenos tiranos sempre apelaram a imperadores e reis distantes para livrá-los dos abusos de poder locais. Reis e imperadores geralmente estão dispostos o suficiente para atender ao pedido, e sua disposição para fazê-lo é uma parte significativa da explicação da ascensão dos estados nacionais (Rüstow 1980, 101-06). A transferência do temor quase religioso do rei para o parlamento nacional para o Parlamento Europeu ou para as Nações Unidas mostra uma notável continuidade na crença de que em algum lugar lá em cima um governante verdadeiramente bom está esperando para esclarecer as coisas. Mas a conclusão é que falar sobre soberania nacional ou supranacional, com suas referências implícitas ou explícitas a pessoas jurídicas fictícias, serve apenas para mascarar as realidades do poder político — independentemente da direção e natureza dos processos em curso de formação de estado. Como observou Blaise Pascal em seu Pensées: “Incapazes de fortalecer a justiça, justificamos a força” (Pascal 1958, parte 1, n.º 81).
[1] O autor deseja agradecer a Richard Timberlake, Kevin Dowd, Alex Jettinghof e Nico Roos por seus comentários e assistência editorial. As isenções de responsabilidade usuais se aplicam.
[2] Como causa da riqueza — em oposição à pobreza — das nações, a política monetária governamental aparentemente não tinha nenhum papel a desempenhar. Os teólogos escolásticos tardios do século XVI já haviam comentado extensivamente sobre as maneiras pelas quais os governantes podiam empobrecer nações inteiras abusando de suas prerrogativas monetárias (por exemplo, o monopólio da cunhagem). Veja Chafuen 1986, capítulo 5.
[3] Isso apesar do fato dos bancos centrais terem se organizado e evoluído para atender às necessidades financeiras dos governos. Sua função primária sempre foi política, ou fiscal, e não monetária. Ver Glasner (1989,30-35); Dowd (1989).
[4] Klein (1974); Hayek (1976, 1978). O argumento foi retomado por Roland Vaubel, Pascal Salin e muitos outros. Especialmente nos Estados Unidos, houve um boom de estudos sobre free banking por Murray Rothbard, Lawrence White, Richard Timberlake, George Selgin e outros.
[5] “Estudos eruditos de direito público (Ie droit public) muitas vezes nada mais são do que a história de antigas más práticas” (D’ Argenson, citado por Rousseau 1762, Livro I, n. ao capítulo 2).
[6] O “cidadão” contrasta assim com o indivíduo que existe como um “todo perfeito e solitário”, isto é, como um ser “físico e independente”.
[7] A ideia de que a chave para uma boa sociedade era mudar a natureza humana, criar um “novo homem”, teve um impacto decisivo no pensamento e na práxis política nos séculos XIX e XX. Veja, por exemplo, Heller (1988). O próprio Rousseau, no entanto, não pode ser facilmente culpado pelos excessos totalitários e coletivistas contra os quais ele advertia constantemente. Seu ponto de vista era que, a menos que o estado fosse constituído por cidadãos no verdadeiro (ou seja, seu) sentido, não poderia ter legitimidade. Mas a tentativa de mudar a natureza humana provavelmente não teria sucesso, exceto em circunstâncias muito propícias (Rousseau 1762, Livro II, capítulo 10). Em todo caso, o législateur de Rousseau não tinha poderes legislativos (o que o tornaria soberano). Daí as qualidades sobre-humanas ou quase divinas que a legislação exige, mas que poucos homens provavelmente teriam e menos saberiam usar efetivamente sem recorrer à força. Assim, o argumento de Rousseau em Du Contrat Social aproxima-se de uma justificativa filosófica do anarquismo: para que haja um estado legítimo, deve ser possível transformar o homem de um ser natural e individual em um ser artificial e coletivo; mas como tal mudança é impossível, assim é a justificação do estado. Substitua “improvável” por “impossível” e você terá o pressuposto básico da filosofia política de Rousseau.
[8] Veja também Rousseau (1762, Livro II, capítulo 12): “uma nação sempre pode mudar suas leis, mesmo as melhores; pois se o povo deseja prejudicar a si mesmo, quem tem o direito de impedi-lo?”
[9] Nussbaum (1925) elaborou a teoria do estado de Knapp em uma “teoria societária”, principalmente para explicar o repúdio ocasional do público ao dinheiro do governo. Veja Pribram (1983, 237-39).
[10] Assim, na visão de Knapp, o padrão ouro internacional de sua época deve ser visto não apenas como uma manifestação do domínio britânico no comércio internacional e da preeminência da Cidade de Londres como o principal centro financeiro do mundo (Timberlake 1991, 49, que se refere a Cassel 1936 e Bordo 1984), mas também e principalmente como uma manifestação da aceitação da soberania legal e política britânica pelas principais nações comerciais do mundo em questões de comércio e pagamento internacional.
[11] O conceito moderno do estado foi creditado a Maquiavel; no entanto, a maioria das pesquisas modernas data seu aparecimento no século XVI. Veja Hexter (1973); Skinner (1978); Dyson (1980). “Há […] uma conexão complexa e sutil entre o ‘Estado como monarca’ e o ‘Estado como estando sobre e acima do monarca’ e o ‘Estado abstrato impessoal'” (Vincent 1987, 65). O mesmo autor salienta com razão: “É também o caso de que a unidade coesa do Estado do século XX é o resultado direto da teoria pessoal [dos teóricos franceses do absolutismo do século XVI]” (Ibid., 51).
[12] É um pequeno passo da concepção do Estado como uma pessoa moral ou jurídica até a ideia de que essa pessoa é, ou é análoga a, um organismo real. Hobbes (1651, capítulo 24) e Rousseau (1755) fizeram amplo uso dessa analogia, e ambos viam o dinheiro como o sangue do organismo social.
[13] Como conceito político, a personificação da polis de Platão foi rejeitada como irrelevante e até mesmo perniciosa por Aristóteles e pela maioria dos outros escritores clássicos (e medievais). Não deixou marcas na prática política. Deve-se notar, no entanto, que Platão introduziu o conceito como um meio de investigar a noção de um homem justo. Como disse R. L. Nettleship (1925, 4), apesar do título, logo descobrimos que A República é um livro de filosofia moral e não política.
[14] Cf. Maritain (1951, n. 48 ao capítulo 2, com referência a Tomás de Aquino, Summa Theologica, la-IIae 96:5).
[15] Locke (Second Treatise, II: 2, 6) usa essa ideia para excluir a possibilidade de um poder absoluto (ou seja, soberania) nos assuntos humanos.
[16] Para uma apresentação completa com provas de teoremas, veja meu “A Formal Theory of Rights” (artigo em andamento não publicado de 1985, Universidade de Maastricht). As suposições sobre as quais as derivações se baseiam são: 1) cada pessoa pertence a pelo menos uma pessoa; 2) o que pertence a uma pessoa A pertence a uma pessoa B, se A pertence a B; 3) se uma ação faz uso de um meio M então ela afeta M; 4) para cada ação, existe algum meio tal que a ação faz uso dos meios; 5) para todo meio, existe alguma ação tal que a ação faz uso dos meios.
[17] Por exemplo, pode-se mostrar que uma pessoa soberana tem autoridade sobre sua própria propriedade (isto é, coisas que lhe pertencem e não a nenhuma pessoa independente) sem o consentimento de qualquer pessoa. Além disso, que nenhuma pessoa tem autoridade sobre o que pertence a uma pessoa soberana sem o consentimento desta. Ora, o fato de uma pessoa soberana ter autoridade absoluta sobre sua própria propriedade não significa por si só que ela tenha o direito de fazer com ela o que quiser, pois com efeito não pode haver ação disponível para ela que não afete também algo que não é propriedade dele, mas de outro. Ele deve considerar os direitos de pessoas independentes (ou seja, pessoas que não pertencem a ele, como outras pessoas soberanas). No entanto, se houver uma ação à sua disposição que não afete a propriedade de pessoas independentes, pode-se demonstrar que uma pessoa soberana tem o direito de praticar a ação sem o consentimento de qualquer pessoa. Se há pessoas que pertencem a uma pessoa soberana (e a nenhuma pessoa independente), então as primeiras estão sob a autoridade suprema da segunda. O soberano tem o direito de determinar o que eles devem fazer, por exemplo, para ordenar que obedeçam à sua vontade ou para estabelecer a lei para eles. Ele também tem o direito de forçá-los ou obrigá-los a obedecer, porque ele tem o direito de fazer com eles o que quiser, desde que suas ações não afetem também outros sobre os quais ele não tem autoridade. Estas afirmações são todas paráfrases de teoremas do sistema formal referido na nota anterior.
[18] Em uma interpretação, voltando a Jean-Jacques Rousseau (1762, Livro I, capítulo 6), soberania popular e estatal são realmente a mesma coisa, “o Estado” e “o Povo” sendo apenas nomes para o mesmo fenômeno.
[19] Na época da fundação dos Estados Unidos, havia um esforço consciente para distinguir o sistema político americano daquele dos estados europeus. No entanto, muitos americanos estão dispostos a ver os Estados Unidos como uma nação soberana, não apenas em um contexto internacional, mas também em relação ao aspecto interno da soberania.
[20] Na Grã-Bretanha, a “perspectiva de common law da Idade Média e a falta geral de separação entre direito público e direito privado tendiam historicamente […] a diminuir o significância e a função do Estado” (Vincent 1987, 11).
[21] O problema desaparece se os membros não são pessoas. Nesse caso, a analogia entre pessoa corporativa e pessoa natural torna-se perfeita. A pessoa natural também é um corpo composto, mas suas partes não são pessoas. Aqui também Rousseau (1762, Livro I, capítulo 7) merece menção especial: apenas “cidadãos” são membros do estado, pessoas naturais não. Os cidadãos são o Estado, as pessoas naturais pertencem a ele. Portanto, a força pode ser usada contra pessoas naturais para “obrigá-las a serem livres”, ou seja, tornarem-se cidadãos, compartilhando indivisivelmente da soberania do estado.
[22] Nas Mémoires for the Dauphin (1666), Luís XIV da França escreveu que “os reis são senhores absolutos e, por natureza, têm disposição completa e verdadeira de todas as riquezas pertencentes a clérigos ou leigos […] de acordo com as necessidades gerais de seu estado.” (Citado em Rowen 1961, 91-92).
[23] Bodin aparentemente estava disposto a reconhecer que o controle monopolista do rei sobre a esfera pública não se baseava na lei, mas na força. Para Bodin, o estado era geograficamente definido pelo alcance do poder do rei, não por qualquer unidade interna. Portanto, o mesmo estado poderia incluir muitas comunidades ou cités e até mesmo povos (nações), todos eles com suas próprias leis consuetudinárias. O que interessava a Bodin não era o fundamento do poder do rei, mas as condições sob as quais seu exercício seria lícito.
[24] Os problemas de definição da “esfera pública” ainda estão conosco, como fica evidente nas controvérsias em torno do significado político das teorias dos “bens públicos” e dos “efeitos externos”. Nas teorias hobbesianas e rousseaunianas da soberania, esses problemas evaporam: pertence ao ofício do soberano traçar a linha entre as esferas pública e privada (Hobbes 1651, capítulo 21; Rousseau 1762, Livro II, capítulo 4).
[25] A questão do monopólio permanece no cerne da filosofia política. Nozick (1974) tem uma explicação complexa (e pouco convincente) para o surgimento de um estado monopolista.
[26] Um aspecto do problema emerge claramente nas observações de Locke sobre tributação (Second Treatise, seções 139-40). Locke hesita entre o consentimento do próprio indivíduo e o consentimento da maioria.
[27] Se invertermos os passos deste exercício conceitual, a sequência espelhará a evolução de um chefe como chefe cerimonial e líder de guerra, para um rei com várias prerrogativas enumeradas, para o rei como juiz supremo (a concepção medieval de realeza), para o rei legal e constitucional como o legislador supremo em alguma esfera pública restrita (Jean Bodin), ao monarca absoluto como o legislador supremo com respeito a todas as coisas (Hobbes), e finalmente ao estado como uma pessoa corporativa soberana constituída por pessoas em sua “capacidade corporativa”, isto é, enquanto cidadãos aos quais pertencem pessoas enquanto pessoas naturais (Rousseau).
[28] Uso a palavra “onicompetência” em vez de “onipotência” para enfatizar o caráter jurídico da noção em discussão. O que o estado pode fazer legalmente nem sempre é física ou politicamente viável. Além disso, um estado absolutista não precisa ser totalitário; embora tivesse o direito de avançar para o totalitarismo, mesmo que fosse muito tolo fazê-lo. Hobbes insistiu que, enquanto as leis do soberano, quaisquer que sejam, são necessariamente justas (isto é, de acordo com o direito do soberano), nem toda lei é uma boa lei (Hobbes 1651, capítulo 30).
[29] Obviamente, se apenas uma pessoa é soberana e não há pessoas independentes dela (por exemplo, Deus em alguns sistemas político-teológicos), então simplesmente não há aspecto externo de soberania.
[30] A autodefesa é em si um direito baseado no direito da pessoa soberana de fazer com a sua própria vontade, bem como no não-direito de qualquer outra pessoa de interferir em seus direitos sem seu consentimento.
[31] A maior parte da história inicial do conceito de soberania do estado estava preocupada apenas com seu aspecto interno, isto é, com as relações entre um soberano e seus súditos. O direito internacional recebeu pouca atenção. Consequentemente, o conceito foi muitas vezes criticado por causa de uma suposta incompatibilidade entre a soberania do estado e o direito internacional. Caracteristicamente, Kelsen (1945, 384) coloca o problema nos seguintes termos: “A questão de saber se o Estado é soberano ou não coincide, portanto, com a questão de saber se o direito internacional é ou não uma ordem superior ao direito nacional”. Aparentemente, a incompatibilidade só poderia ser superada pela subordinação! De fato, tanto o direito internacional quanto o direito nacional têm seu fundamento lógico no conceito de soberania do estado, e a questão da superioridade de um ou de outro não deveria, portanto, surgir. No entanto, quando a distinção entre uma ordem interna baseada na autoridade e uma ordem externa baseada em direitos é negligenciada, e o direito nacional — isto é, baseado na autoridade — é considerado paradigmático, o direito internacional só será reconhecido como direito se estiver em conformidade com o padrão de um sistema de regras vinculativas baseado na autoridade. A questão da superioridade de uma ou de outra autoridade torna-se então inevitável.
[32] De Locke a H. L. A. Hart (1961) muito se falou das deficiências da justiça natural e dos remédios para elas no contexto do estado. No entanto, a questão de por que os remédios devem ser fornecidos sob um sistema de monopólio territorial da força (o estado) é ignorada. Veja Benson (1989). Antes da nacionalização da legislação e da aplicação da lei sob a doutrina da soberania nacional, o pluralismo jurídico era a regra e não a exceção (Berman 1983).
[33] Hobbes (1642, capítulo 6, par. 16) rejeita a velha doutrina do mala in se; só o direito civil determina o que é crime.
[34] Samuels e Rinkes (1992, capítulo 14). Deve-se notar que Frédéric Bastiat (1801-50) frequentemente apresentou o choque entre as visões de mundo de liberais e socialistas em termos de um choque entre économistes e juristes, os primeiros baseando sua ciência na realidade das coisas (direito natural) e os segundos na racionalizações convencionais das relações sociais existentes. Veja especialmente seus panfletos Propriété et loi e La Loi (Bastiat [1848] 1983, 1850).
[35] Kelsen (1960) destaca a “efetividade da ordem jurídica” como pressuposto de sua validade. No entanto, “eficácia” não tem nada a ver com a viabilidade de longo prazo de um sistema social em termos de bem-estar humano. Refere-se apenas ao grau em que as normas do ordenamento jurídico são obedecidas.
[36] Spinoza (1665, capítulo 20), embora geralmente aderindo a uma teoria da soberania do Estado ainda mais absolutista do que Hobbes, argumentou da impossibilidade de controlar os pensamentos de outrem a um direito natural à liberdade de pensamento. É absurdo dizer que como sendo capaz de pensar uma pessoa pertence a outra. O argumento pode ser estendido para gerar uma noção de autopropriedade, ou seja, de soberania individual. Veja Van Dun (1983).
[37] Cf. A famosa máxima de Rousseau (1762, Livro II, capítulo 3): “A vontade geral está sempre certa.” Também Joseph Chamberlain: “Agora o Governo é a expressão organizada dos desejos e necessidades do povo, e nessas circunstâncias vamos deixar de considerá-lo com suspeita.” Speech at the Eighty Club, 28 de abril de 1885 em Schultz (1972, 54).
[38] Isso se aplica apenas ao aspecto interno da soberania do estado. A maioria dos teóricos, embora não Hobbes, aceita que um estado soberano não tem o direito de interferir nos assuntos internos de outros estados soberanos.
[39] Em sua controvérsia de 1791 com Jefferson sobre a constitucionalidade de um banco nacional, Alexander Hamilton sustentou como princípio político geral “que todo poder investido no Governo é em sua natureza soberano e inclui, por força do termo, o direito de empregar todos os meios necessários e razoavelmente aplicáveis à consecução dos fins de tal poder; e que não são impedidos por restrições e exceções especificadas na constituição; ou não imorais, ou não contrários aos fins essenciais da sociedade política”. The Papers of Alexander Hamilton (Nova York: Columbia University Press, 1965), VIII, 98.
[40] O Chefe de Justiça John Marshall, contando com a opinião de Hamilton (veja a nota anterior), defendeu em M’Culloch vs. Maryland (1819) o poder do Congresso para fretar um banco, observando que o princípio “foi introduzido em um período muito precoce de nossa história, foi reconhecido por muitas legislaturas sucessivas, e foi posto em prática pelo departamento judiciário […] como uma lei de indubitável obrigação. […] Uma exposição da constituição, deliberadamente estabelecida por atos legislativos, em cuja fé propriedade foi adiantada, não deve ser levianamente desconsiderada.” Citado em Beveridge (1919, IV, capítulo 6:291).
[41] “De 1862 em diante, lei após lei e suas interpretações judiciais erodiram as normas monetárias da Constituição, até hoje o sistema monetário dos EUA é a antítese completa de tudo o que os Pais Fundadores prescreveram” (Timberlake 1989,320).
[42] O absurdo foi apontado pela primeira vez por Leibniz (1988, 118-19).
[43] A deificação do Estado atingiu seu apogeu durante o período do “despotismo esclarecido” (Bluche 1969, 364) e no século XIX com a influente Rechtsphilosophie de Hegel (Plant 1973, 122-23).
[44] “[O Soberano] tem o uso de tanto Poder e Força conferida a ele, que por terror, ele é incapaz de formar as vontades de todos eles, para a Paz em casa, e mutuamente contra seus inimigos no exterior” (Hobbes 1651, capítulo 17). A ideia é antiga. Pode ser encontrado no Book of Lord Shang, um dos tratados existentes que representam os ensinamentos dos filósofos legalistas na China antiga por volta do século IV a.C.
[45] Isso foi observado anteriormente por Etienne de la Boétie (1530-63) em seu ensaio radical sobre a tirania, De la servitude volontaire, uma investigação intransigente das fontes do poder político.
[46] Rousseau admitiu isso abertamente. No que diz respeito às finanças públicas, destacou: “Especialmente nesta parte delicada da administração, a virtude é o único instrumento eficaz. […] Esqueçamos os registros e a papelada, e deixemos as questões financeiras em mãos de confiança; não há outra maneira de garantir uma gestão confiável” (Rousseau 1755, 85).
[47] Rousseau, o campeão da soberania popular, opunha-se à democracia por princípio — o soberano deveria estar acima do governo e não ser coextensivo a ele — e também por razões prudenciais: “Não há governo tão sujeito a guerras civis e agitações intestinais como governo democrático ou popular. […] Se houvesse um povo de deuses seu governo seria democrático. Um governo tão perfeito não é para homens” (1762, Livro III, capítulo 4).
[48] Crises na provisão do que as pessoas consideram ser bens públicos (ou seja, bens que eles sentem que o governo deveria fornecer) muitas vezes mudam os limites do politicamente possível. As guerras são os exemplos óbvios (Tilly 1975). Para o caso americano veja Higgs (1987)
[49] Dependendo da apreciação de alguém, pode-se chamar esse fenômeno de “novo pluralismo”, ou “novo feudalismo”, ou “institucionalização do comportamento de busca de renda”. Frequentemente elogiado como o antídoto perfeito para as tendências autoritárias e até mesmo totalitárias dos estados, o pluralismo também tem sido criticado como hostil à liberdade individual, sob o argumento de que não distingue insuficientemente entre os líderes e gerentes de associações ou corporações, por um lado, e seus membros, funcionários ou consumidores, por outro. Veja McConnell (1966); Lakoff e Rich (1973).
[50] Reconhecendo isso, Rousseau formulou “a máxima mais importante em matéria de administração financeira, a saber, que é muito mais importante evitar gastos do que aumentar receitas […]”, caso contrário “o governo ficará fraco e pouco será alcançado a grande custo” (Rousseau 1755, 85).
[51] Essa condição é necessária para responder à objeção, apontada a mim por Kevin Dowd, de que o uso continuado poderia ser explicado pela observação das “economias externas” do uso de um determinado dinheiro: “Eu uso esse dinheiro porque todo mundo aqui usa”. O problema, parece-me, é então explicar por que todo mundo continua a usar esse dinheiro em particular. Se outras pessoas não perceberem seu valor em queda, ou se elas não estiverem cientes das alternativas disponíveis, as economias externas serão suficientes para me induzir a continuar usando esse dinheiro, independentemente de outros fatores. Mas se o público percebe a perda de valor e está ciente das alternativas, e não há fatores que sustentem artificialmente a demanda, não consigo ver a força do argumento das economias externas. O dinheiro bom expulsa o dinheiro ruim no livre mercado, ou não?
[52] A discussão clássica da oikonomeia está em A Política (Livro I) de Aristóteles, que trata dos problemas de administrar a propriedade de uma família, especialmente seus escravos, bem como os de administrar a riqueza de uma cidade ou estado. Para Aristóteles, o conceito de economia está irrevogavelmente ligado ao de regência ou governo. Fiel a essa concepção clássica, Rousseau (1755) dividiu l’économie générale em governo de pessoas e administração de bens. Mas foi o filósofo alemão Johann G. Fichte (1762-1814) quem foi mais longe ao deduzir a noção de uma economia nacional centralmente planejada a partir da premissa de uma entidade política autossuficiente e autônoma (isto é, soberana) (Fichte 1800).
[53] Para Rousseau (1755) tal manipulação macroeconômica era, compreensivelmente, um sinal de fraqueza e decadência moral: “um governo chegou ao estágio final da corrupção quando não tem outro poder além do dinheiro”.
[54] As inovações financeiras precisam ser controladas com muito cuidado se o governo quiser proteger seu monopólio. Vários fundos fora do sistema financeiro tradicional (bancos e instituições de poupança) começaram a criar um sistema alternativo de pagamentos oferecendo serviços de transações aos depositantes. Tais desenvolvimentos podem, com o tempo, reduzir o uso do dinheiro do governo em transações econômicas, privando assim, em grande medida, as autoridades de seu poder monetário. Há um forte argumento para a proposição de que as tecnologias de comunicação e a diferenciação de produtos nos mercados financeiros do mundo já ultrapassaram os poderes regulatórios das autoridades monetárias nacionais, enquanto os controles discricionários impostos pelos bancos centrais e governos (no que diz respeito às taxas de câmbio, muitas vezes por razões fiscais, e não monetárias) servem apenas para criar ou exacerbar turbulências nos fluxos financeiros (Stockman 1988; Bovenberg 1989).
[55] Tanto Hobbes quanto Rousseau alertaram contra o pluralismo e as organizações intermediárias que competiriam com o estado pela lealdade de seus membros. Todas as vantagens do estado seriam perdidas se a diversidade e a divisão substituíssem sua unidade essencial de propósito e organização (Hobbes 1651, capítulo 29; Rousseau 1762, Livro II, capítulo 3, Livro IV, capítulo 1).
[56] Outra solução para este “problema” é fechar as fronteiras econômicas nacionais enquanto tenta manter uma forte posição militar internacionalmente. As contradições internas dessa abordagem, que foi tentada dentro do bloco socialista, já deveriam ser evidentes demais para exigir elaboração.
[57] Essas considerações provavelmente serão avaliadas com mais peso em países pequenos, como Bélgica ou Holanda, do que em países grandes. Enquanto participava como ministro das finanças belga na preparação do que viria a ser o Tratado de Maastricht, Philippe Maystadt advertiu repetidamente seus colegas na Comunidade Européia contra “os efeitos perniciosos da competição fiscal”. Em um artigo publicado no De Standaard (um jornal belga, junho de 1992), um influente economista belga, Paul van Rompuy, advertiu contra a transferência de poderes fiscais do governo nacional belga para as regiões (Flandres, Valônia), apontando para “a estado lamentável dos serviços públicos nos EUA”, que ele atribuiu à competição fiscal entre os estados.
[58] Este é certamente o caso na Comunidade Européia e nas burocracias de ajuda internacional que geraram grandes e opacos sistemas burocráticos de tomada de decisão (Tuft 1989; Hancock 1989).
[59] Com respeito à unificação monetária européia, foi afirmado que “os principais custos surgem da perda de autonomia sobre a política monetária doméstica” (Leigh-Pemberton 1989, 12). Mas então supõe-se que os principais custos da união monetária recaiam exclusivamente sobre os políticos e funcionários que realmente exercem essa autonomia. Não está claro por que seu bem-estar deveria ser a consideração primordial.
